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发挥民主党派民主监督作用的几点思考
文章来源： 作者：致公湖南 时间：2013-12-30 00:00:00在现代国家公共治理中，监督以其能降低治理成本，纠正治理偏差，促进社会合作，服务经济发展，抑制腐败行为，提高管理效能等重要作用而受到普遍关注和重视。在我国，随着社会主义政治体制的不断改革与完善，社会主义监督体系逐步形成，民主党派民主监督是其中重要组成部分，它以其独特的政治优势和特色发挥着其他监督形式不可替代的作用，在中国特色社会主义政治文明建设中具有非常重要的地位。当前，我国民主党派民主监督的规范化、程序化、制度化程度不断加强，内容、形式、渠道也发生了根本性变化，但由于较多因素的制约，民主党派民主监督作用很难进一步发挥，阻碍了当代中国民主政治的有效运行。因此，探索影响民主党派民主监督作用的制约因素，寻求发挥民主党派民主监督作用的政治价值和主要途径，具有非常重大的意义。
一、发挥民主党派民主监督作用的政治价值
监督为国家治理所必备，是国家管理方式的关键环节和手段。民主党派的民主监督是民主党派成员在坚持四项基本原则基础上通过民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议和督促活动，它既包括对国家宪法和法律法规实施情况的监督，又包括对中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况的监督，还包括对中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面情况的监督。
发挥民主党派民主监督的作用，尽管从形式上看，是一种建设性的、软性权力制约方式的体现，但从本质上来说，由于是政党监督，和其他监督形式相比，处的位置更高，凸现的政治价值更为深远和重要。
（一）是多党合作制度存在和发展的基础。在我国多党合作政党体制格局中，民主党派被赋予了民主监督的重要职责，这种监督作用的发挥直接关系到多党合作制度的存在和发展。一是有利于回归我国多党合作的真正价值和真实本意。从延安时期著名的“毛黄对”，到1956年八字方针的提出，都可以看出，我国多党合作制度赖以建立的主要意图就是让民主党派来监督执政的共产党。二是有利于稳定我国多党合作的政治结构。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，绝对的腐败必然影响政党的前途命运与政党制度的结构。发挥民主党派民主监督作用，不仅能促进民主党派作为参政党存在价值的体现及合法性的维持，更重要的是通过对执政的共产党的监督保证权力不被滥用、误用，形成良性、有序而稳定的多党合作政治结构。三是有利于彰显我国多党合作制度的特色优势。在合作型的中国政党制度基本框架中，共产党是执政党，民主党派是参政党，共产党和民主党派之间是一种亲密合作的友党关系，而不是在朝党和在野党的关系。民主党派以参政党的身份和地位发挥民主监督作用，其实质是为了更好的坚持、维护和改善共产党的领导，与西方及其他国家的竞争型或垄断型政党制度有着根本区别，体现了我国多党合作制度的优势特点。四是有利于形成我国多党合作制度的促进机制。民主党派民主监督是我国多党合作制度的核心机制，是共产党与民主党派在长期合作基础上取得的政治共识。发挥民主党派的民主监督作用，提供了单靠共产党自身难以提供的监督，深度拓展了人民监督的方式，是在多党合作政党体制内党际监督机制作用的发挥。
（二）是社会各界对民主党派履行职能的期望。发挥民主党派的民主监督作用，是民主党派行使民主权利的重要体现，也是民主党派的基本职能，社会各界对此充满期望。一是共产党期望通过发挥民主党派民主监督作用巩固政权和执政地位。在共产党看来，发挥民主党派民主监督作用能对共产党组织及其成员的行为规范、程序、原则、制度等进行全方位的监督，能审视执政中的漏洞与缺陷，规范行为与程序，增强执政能力和水平，巩固政权基础。二是民主党派期望通过发挥民主党派民主监督作用获得发展价值。民主监督是民主党派的重要功能和价值，也是民主党派发展壮大的源动力。民主党派认为通过充分发挥民主党派的民主监督作用，探求重要的、有效的民主监督方式和途径，能使他们在社会主义民主政治建设中更充分地发挥独特的政治功能与价值。三是社会其他成员期望通过发挥民主党派民主监督作用实现利益表达、促进民主政治。民主党派由于位置超脱并有着合法地位，再加上近年来社会影响的扩大，特别是能通过反映社情民意、开展调研活动和进行政治协商等民主监督方式传递公民社会的政治意愿和利益诉求，使得中共和国家机关更注重社会回应与反馈，切实履行公共服务职能而获得高度认同。因此，发挥民主党派民主监督作用不仅是社会阶层和群体对民主党派的期望，更是他们利益表达和促进民主政治发展的重要媒介。
（三）是中国特色社会主义监督体系完善的内容。民主党派民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，发挥民主党派民主监督作用，是完善和发展这一体系的重要内容。一是能在刚性监督的基础上注入柔性监督内容。监督需要柔性和刚性的结合。国家权力机关的监督和行政、司法监督是刚性监督，强调国家权力和法律的强制力；民主党派民主监督是一种柔性监督，强调靠意见、建议、批评和真知灼见来以理服人。两种监督各有其有效性和有限度性，发挥民主党派的民主监督作用，能有效地实现监督体系中“法”和“情”的有机结合。二是能在党内监督的基础上注入党外监督的内容。党内监督是一种内部监督，是在党的内部依靠党自身的力量实行的自我约束和完善，由于主体和客体都在内部，监督者与被监督者共处于监督的整体中，必然存在自身难以克服的弊端。民主党派民主监督是外部监督，在我国政党体制和监督体系中，它通过强有力的体制外监督推动与强化对执政党的监督，是共产党党内监督的基础和重要支持力量。发挥民主党派民主监督作用，能有效地实现监督体系中“内”和“外”的有机结合。三是能在纵向监督的基础上注入横向监督的内容。从总体上看，我国监督体系是一种纵向的监督体系，包括居于领导地位的共产党对国家政治生活的各个方面进行自上而下的监督以及基层群众对党和政府的自下而上的监督。民主党派与共产党是紧密团结、平等合作的关系，他们能就国家和地方的重大决策以及路线、方针的执行进行直接监督，在监督方式上是一种横向的监督。发挥民主党派民主监督作用，能有效地实现监督体系中“横”与“纵”的有机结合。
二、发挥民主党派民主监督作用的制约因素
民主党派民主监督是社会主义政治民主的体现，是我国多党合作制度的重要内容，充分发挥民主党派民主监督作用，对中国共产党更好地执政和掌权，防止、减少或避免重大决策的失误具有重要的意义。从共产党明确提出与各民主党派“互相监督”以来，民主党派民主监督已经持续半个多世纪并显示了强大的生命力。但在实践中，由于一些制约因素的存在，民主党派民主监督作用并没有得到进一步的发挥，成为其在履职上的最薄弱环节，也引起了社会各界较多人对民主党派认识的偏差甚至误解。
（一）中国政治文化中权力监督传统的缺失。一定的政治文化环境蕴育一定的政治体系和政治行为，中国传统政治文化中权力监督的缺失是制约民主党派民主监督作用发挥的深层根源。这种权力监督的缺失主要表现在三个方面：一是重“人治”轻“法治”。中国传统政治文化强调以礼治大夫，以刑治庶人，至于君主帝王则不受任何法律法规的约束，“王”就代表“法”，“人治”特征非常典型，“法治”则处于辅助枝节地位。由于“人治”传统凌驾于“法治”之上的存在，民主党派民主监督作用的发挥就失去法律依据而不被人关注。二是重“专制”轻“民主”。中国传统政治文化受封建宗法传统的影响，形成了以家长制为基础的专制主义政治思想体系，特权思想、官僚主义、家长制作风以及公民权利观念薄弱等在某些人头脑中根深蒂固，缺乏现代真正意义上的民主政治。重“专制”轻“民主”的思想和作风反映在对待民主党派民主监督的态度上是粗暴或设置障碍，影响民主党派民主监督作用的发挥。三是重“配合”轻“制衡”。中国传统政治文化历来重视的是相互配合、相互支持，以形成合力，而不是相互制约，这就使当前民主党派民主监督在我国政治生活中很少会引起人们真正的重视。
（二）中共党委和政府对民主监督存在认识误区。任何一种非权力的政治监督，只有得到被监督者的重视，才能保障其顺畅运作。民主党派民主监督也是如此。中共党委和政府对此的认识，是能否发挥民主党派民主监督作用的关键，但长期以来，中共党委和政府对民主党派民主监督存在一些认识的误区。一是“保险箱”思想导致对民主党派民主监督功能的漠视。在多党合作的政治格局中，共产党和民主党派是一种非竞争型合作的政党关系，共产党是法定的执政党，民主党派是法定的参政党，法律和制度对执政党和参政党地位和作用的确定，很容易使中共党委和政府一些人产生“保险箱”思想，认为民主党派民主监督作用是否发挥对执政地位和政权没有太多的意义和价值。二是“不信任”思想导致对民主党派民主监督作用的忽视。由于长期特权思想的存在，一些中共党政领导，特别是一些基层干部，不习惯被监督，认为一旦权力被监督就是“不信任”。还有一些中共领导干部对民主党派的能力、素质产生怀疑，认为接受其他监督是应该而且可能的，接受民主党派民主监督就产生排斥或抵触。三是“形式主义”思想导致对民主党派民主监督作用的轻视。在我国宪法和政党制度中，对民主党派民主监督职能有着明确的规定，但在一些中共党政领导干部的头脑中，认为民主党派是花瓶，民主监督只是走“走形式”、“走过场”，说起来重要，做起来次要，思想和行动上不屑一顾。
（三）民主党派自我弱化民主监督职能。认真履行民主监督职能，是民主党派的政治责任，但现实中，民主党派却自我弱化了这一基本职能。主要表现是：一是不愿监督。一些民主党派成员对多党合作制度缺乏深刻的认识，认为对中共党委及政府的监督不会产生作用，再加上中共一些党政干部不愿意听批评意见，因而统战部门怕民主党派提意见，挫伤了民主党派成员的积极性，长此以往，他们便失去民主监督的主动性而不愿监督。二是不敢监督。权力监督充满风险。民主党派不敢监督既有历史的原因也有现实的困境，建国初期中国共产党在对待民主党派民主监督问题上曾犯过“左”的错误，历史的教训使民主党派有畏难情绪。现实困境在于民主党派还没有真正在宪法赋予的权利基础上树立起独立的政党形象，民主党派成员怕越位、怕错位、怕添乱、怕冒险，影响了他们民主监督的魄力和勇气。三是不能监督。目前，我国民主党派成员总体层次较高，特别在专业领域，但一些成员不善于从政治高度上看问题，影响民主监督的整体质量和水平。同时，民主党派民主监督由于是一种外部监督，有些成员很难掌握中共党委和政府决策、实际运行等情况，有些知道了也只是一些表层，掌握不了深层，他们很难发现问题，更难找到问题背后的真正原因和责任主体。
（四）民主党派民主监督机制与平台的缺乏。民主党派民主监督的活力和实效主要来源于民主监督的机制和平台建设，但目前民主监督机制和平台的缺乏使民主党派的这一基本职能较难发挥。一是征求意见机制不完善。中共党委和政府在民主协商时很多问题都只通报情况，往往缺乏真正的事前沟通，协商的结果是否有效，往往取决于中共各级党组织和领导人的意志是否得以实现。专题调研汇报和重大问题协商在很大程度上受到中共党委和政府意图的限制，更多是关注经济社会建设的政策建议，很少涉及政治层面的监督，专门问题征求意见也是如此。因此，民主党派很难对政治过程进行深度参与，也很难在问题之外提出意见及解决办法。二是平台机制不完善。目前，民主党派没有就民主监督建立专门的工作部门和管理机构，就连政协也只有提案工作委员会而没有民主监督委员会。由于缺乏常规化的监督领导机构，导致对监督工作或特约人员缺乏整合管理，影响了民主监督的效力。三是反馈落实机制不完善。社情民意和提案是民主党派民主监督的重要形式，但由于竞争机制的引进和人情因素的左右，民主党派提出的社情民意很少被采纳，即使被采纳了，所提的社情民意往往也找不到落实的部门。民主党派的提案尽管通过政协提案委的督办，各部门的信息反馈情况较好，但部门解释情况的多，正式办理的少，影响民主党派民主监督的积极性。
三、发挥民主党派民主监督作用的主要路径
民主党派民主监督是我国政党之间的一种高层次的监督，同时也是对国家、民族和人民高度负责的一种政治行为。民主党派的民主监督作用的发挥及发挥的成效如何，取决于中共党委、政府、社会各界及民主党派的共同努力。要不断适应新的形势，在整个社会中形成合力，努力探索民主党派民主监督的实现形式；要根据实际情况，不断探索发挥民主监督作用的新渠道和新办法，把民主监督真正落到实处。具体来说，要着力于以下几个问题的解决。
（一）要着力解决民主党派有愿望监督的问题。有愿望监督表达了一种主观的愿望和情感的认同，在推进民主党派民主监督作用问题上解决愿意监督问题，需要从三个方面着手：一是中共领导干部特别是主要领导要倡导民主党派多提批评意见和建议。中共作为执政党，如果中共领导干部听不到不同声音，听不进逆耳之言，容不下尖锐的批评，使自己的权力游离于监督之外，必将影响执政党的形象，甚至危及执政地位，因此，中共各级领导干部要有“广纳群言，博采众长”的态度，鼓励民主党派做中国共产党的诤友、挚友，说心里话，提不同意见，要闻过则喜，从善如流。二是统战部门要支持民主党派讲真话。统战部门要切实做好中共党委的参谋助手，可就当前的重要工作、人民群众迫切需要解决的重大问题拟出题目，请民主党派根据各自的优势和特点有选择地进行专题调研，在专题调研时要强调与民主监督相结合，鼓励民主党派根据调研结论向中共党委和政府讲真话、说实话，要相信民主党派的同志尤其是负责人绝大多数在政治上是可靠的、是真诚帮助中共党委政府的，即便有些不妥言辞，也可于事后提出意见和建议让他们改进。三是民主党派要敢于直言，坚持真理。民主党派要在努力提高思想政治素质的基础上，对重大方针决策进行调查研究，充分论证，作出客观公正的评价，监督要监督到点子上，要敢于表达客观事实，努力提高监督的质量。知而不言是一种过错，不能过多地强调利益，做表面文章，要深入到问题的实质，做到“知无不言，言无不尽”。
（二）要着力解决民主党派有能力监督的问题。民主党派民主监督不仅要有愿望，而且还要有能力，不仅要有高度的思想认识，而且还要有相应的能力和素养。在解决民主党派有能力监督的问题上，一是中共党委和政府要扩大民主党派知情权。知情是民主党派民主监督的先决条件。当前，民主党派对中共党委和政府的重大方针政策的知情范围有限，参与人员不多，决策的机会不够，了解情况不真，掌握材料不实，影响民主监督的效果。因此，中共党委和政府要努力开辟渠道，提供给民主党派参与决策的机会，使他们掌握信息，了解实情。重大活动不仅要邀请民主党派领导班子参加，还要扩大范围，多邀请民主党派骨干成员参与。二是特约人员监督工作要落到实处。特约人员制度是民主党派发挥民主监督作用的很好途径，但工作落不到实处的现象比比皆是。要形成明确而统一的制度，对特约人员聘任程序和管理办法、权利和义务及监督的途径、方法进行规范，特别是要允许他们介入中共党委和政府机关方面的工作，靠前监督。三是民主党派要掌握监督的技巧。民主党派民主监督主要以提意见、作批评为主，因此对民主党派来说，进行民主监督除有较高的思想政治素质和专业技能外，还有掌握一定的技巧，如注意监督的时机、场合、方式，使被监督者容易接受，乐于接受。
（三）要着力解决民主党派有机会监督的问题。尽管从很大程度上来说，“话语力”比“话语权”更重要，但“话语权”是“话语力”的基础，离开了“话语权”，“话语力”就失去了依托和保障。民主党派有能力监督是“话语力”的反映，有机会监督就是“话语权”的表达。要解决民主党派有机会监督的问题，要对如下途径进行创新：一是要创新制度。民主党派民主监督虽已入宪，但在法律层面没有任何规范，造成了这一制度在某些地方和部门中仍然存在形式主义和随意性的做法，存在操作性不强或程序缺陷等问题。因此，中共党委和政府应该创新民主监督相关制度，特别要在法律制度上明确民主党派民主监督程序、民主党派的权利和义务，做到有法可依，有章可循。二是要创新平台。中共党委和政府要创造机会，为民主党派民主监督创造更多更大的平台。各种形式的协商，应在决策前，不能以事后的通报来代替。中共党委的巡视组及党委各部门的重要工作要逐步增加民主党派领导和骨干成员的参与，相关部门要扩大现有特邀或特约监督员的比例。三是要创新机制。中共党委和政府要完善民主评议机制，邀请民主党派成员和政协相关委员会对党委政府重要部门的重要工作深入调研，有计划地逐步开展民主评议，评议结果向社会公开，并纳入年度绩效考核，进行绩效考核时也可以邀请民主党派成员参加。多开展一些专题调研，把各地的好做法、好经验总结出来，并上升为可以在全国逐步推广的指导性意见。