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民主党派民主监督新模式的探讨
文章来源： 作者：致公湖南 时间：2013-12-30 00:00:00目前，民主党派参加民主监督的各项特约活动已成常态，民主党派的各级负责人通过应聘担任纪委、组织、人事、监察、审计、教育、国土、检察、司法等有关单位的特约监察员、监督员，对党委、政府和有关部门及司法机关进行民主监督。这些年来，特约人员通过参加有关部门组织的有关会议和活动，以及效能建设检查、经济环境调研、工作视察、明察暗访等等，从发现现象、找准问题、跟踪监督直到问题解决，有效地发挥了民主监督作用，推动了各个部门工作。
但实际操作中也有许多障碍影响了民主党派民主监督的效能。本文列出了目前在民主监督活动中普遍遇到的一些困惑，进而分析原因，并大胆提出几项可供实际操作的解决办法。
一、当前民主监督活动中的几个问题
（一）民主监督缺乏及时发现问题的有效方法和手段
民主党派不论是作为党际监督，还是参加纪委组织的特约监督，都缺乏及时发现问题的有效方法和手段。从特约监督的角度说，之所以要去一个部门进行监督，往往是因为这个部门出现了问题，是一种事后再去调查论证的过程。这样的事后监督并不能杜绝问题的产生，不能避免今后不会再发生类似的情况。即使是专题监督活动，也不是一种长效连续的过程，始终是听听汇报，看看材料，并没有深入到该部门议事、决策、执行的全过程中去，最后的总结材料也不需要所有监督人员审核认可。监督任务完成后给人的感觉，好像邀请民主党派参加只是为了见证一个监督过程的合法性和完整性。
（二）民主监督缺乏持续有效的压力
民主监督的行为多为随意性和任务性。就特约监督而言，一是没有明确的对象和内容。作为专项活动（如行风评议）中的监督，被监督评价的对象单位有几十个，在有限的时间内监督评价只能采取听取汇报和了解社会投诉来进行，这样得出的结论根本反映不出被监督对象的实际情况，对被监督对象也产生不了积极改进的动力和压力。二是没有科学的监督评价方法和程序。对一个部门的工作进行监督评价类似对一个企业的管理体系进行的质量评审，不进行科学的PDCA循环过程，根本发现不了问题产生的原因和解决问题的方法。作为受聘担任各个部门的特约监察员、监督员，他们的公正性、公信力是被社会承认的，但这和他们的评审专业水平无关。其结果就是评审结果只能反映被民主监督对象的表象，而不能反映出实质。这同样对被监督对象产生不了积极改进的动力和压力，这也就是矫偏工作经常反弹的原因。
（三）民主监督缺乏有效的模式
对党委和政府的民主监督，是保证领导干部正确行使权力、履行人民公仆义务的必然要求。但这种监督因为没有具体的方法和渠道往往只能提在口头上，写在文章里。
民主监督缺乏有效的模式表现为：一是民主监督的对象，不论是党务工作者还是政务工作者，他们的工作都是职务行为，他们的工作内容和工作行为受单位的制度所限。目前，几乎所有单位的管理制度、操作规程都没有接受民主监督的规范和程序。二是民主监督实施人都有自己的本职工作，除非在监督过程中，很少有人会时刻思考着被监督对象的人和事，因为也没有任何制度和程序要求监督实施人对监督的全过程和效果进行规范。三是对地方位高权重的领导缺乏有效的监督手段。位高权重领导身边的人本来就少，能近身与之交心的民主党派人士就更少，如果该领导不主动与民主党派人士交心，民主党派也不能说什么，更谈不上民主监督了。四是有效的监督需要一定的资源支持，这种资源如何配置，如何使用，没有落实。
（四）民主监督难以在政治监督的内涵中展开
民主监督往往过多陷于政府事务监督之中，体现不出党派性，也体现不出政治监督的特性。这一内容错位的特性越是到民主党派的基层，体现得越明显。从党际监督的角度说，民主党派重要会议的召开都会邀请党委参加，重要决策的产生都会向党委通报或汇报。反之，这种情况在中央有，在基层却基本没有。又如，民主党派市委以上干部的选拔都要通过党委组织部门的考核，但党委地方干部的选拔（包括地方政府干部的选拔）却没有事前征求民主党派意见的形式。
（五）民主监督无法在条块清晰分割的体系中展开
民主监督最大的尴尬是面对条块清晰分割的体系。条有条的顶头上司，块有块的一言九鼎。“条”体系中也有监察组织，其监察方式、判据、标准和民主监督的方式、判据、标准并不一样。“块”体系中也有一些不可逾越的障碍，如把“行政例会”改为“党组成员会”，把“集体讨论通过”改成“一支笔”。更何况监督人本人还身在“块”中，你还真不能对“一支笔”说不是。这些都严重障碍了民主监督的有效进行。
二、对民主监督活动的思考
民主监督应该是怎样的监督？应该监督到什么程度和深度？
“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”，在共产党和民主党派合作的16字方针中，并没有限定监督的范围。
但权威的解释是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。《中国共产党党内监督条例》第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”
“中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况”在中央是执行了，地方党委“重要方针政策的制定”呢？“党委依法执政”是不是民主党派的民主监督只能监督“政府事务”？不能监督“党委的党务”？“党员领导干部履行职责”是不是不包括“党委的决策和决定”？这里只提了“自觉接受并正确对待党和人民群众的监督”，是不是不包括“民主党派的民主监督”？
民主监督应该怎么监督？民主监督是以政治监督为主，还是以事务监督为主？民主党派成员如何在“尽职”与“越位”中进行选择？这是几个被许许多多的人反反复复地讨论，又含含糊糊不能说得清清楚楚的问题。
笔者认为：既然民主监督是实践人民民主政治体制的内部监督，是履行多党合作的政治要求，那“监督”就不应该有局限，不仅对政府行政事务要监督，而且也应该监督党委的党务。监督“中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况”就是这个意思，当然这种民主监督必须在党委的统一协调下进行，如重大决策的事前咨询、重要人事任命的事前考察、党委和政府信息的通报、重要会议的旁听等等。
目前从客体来看，作为被监督对象的党政部门及其成员也许存在着某些不愿示以圈外或他人的要件，认为“圈”外的事你们可以监督，“圈”内事你们还是离远点；从制度因素来看，民主监督的实体制度、程序制度、保障制度都需要进一步的强化，制度设计的科学化程度有待提高；从机制因素来看，民主监督制度的运行机制，如知情环节、沟通环节、反馈环节尚不完善。这一切都影响民主党派民主监督功能的发挥。
三、对创新民主监督活动的建议
民主监督，是社会主义民主政治建设的本质要求和民主党派履行参政党职能的重要内容，也是党的十八大提出的主要目标之一。民主监督必须在实践中不断探索其内容、形式和渠道，创新和推进民主监督制度规范化、制度化，使其发挥更大作用。
（一）要特别强调不断创新民主党派的民主监督职能
其实从2005年中共中央5号文件到2006年颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，都对人民政协的民主监督的性质、内容、形式以及监督与被监督的关系等方面进一步作了明确规定：中国共产党与民主党派的监督是在四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。意见还提出要拓宽民主监督的渠道、完善民主监督机制、加大民主监督力度等。因此进一步创新民主党派民主监督的内容、形式和渠道，是我们现在面临的新课题。
（二）把民主党派的民主监督职能归口到党委纪检系统
各地的实践经验证明，民主党派的民主监督和党委纪检的监督检查搭配能起到更好的社会效果。目前各基层党委对民主党派的民主监督很“客气”，对党委纪检监督检查很“忐忑”是普遍现象。关键就在于民主党派的监督只能不痛不痒地提“批评建议”，党委纪检的监督却能一针见血地“发文处理”。把民主党派的民主监督职能归口到党委纪检系统后，可以实现民主监督和权力监督的搭配。当民主监督的结果被党委纪检认可确认后，就可以通过纪委的渠道进行强制性落实。这种“强制性”不是民主监督的直接效果，是党委纪检“利用”民主监督的成果。以“把权力关进笼子”做比喻，民主党派的民主监督就是寻找挂锁的地方，党委纪检的监督督办就是挂锁和锁门的动作，二者相配合，缺一不可。把民主监督职能归口到党委纪检系统是在党委统一领导、统战部门一个机制下的功能统筹协调，也符合2012年中央4号文件的精神：完善“各有关部门和社会团体密切配合的工作机制”。
（三）增加民主人士在政府监察机关的人员比例
地方政府的监察机关一般与党委纪检部门合署办公，工作上互有关联。从有利民主监督工作出发，地方政府的监察机关首长应当由统战部门提名的民主党派人士担任（正职或常务副职），监察机关的主要监察工作人员也以民主党派中的专业人士为主（70%以上），使纪检与监察配合的监督体系，成为执政党与参政党合署的监督体系。
（四）选聘民主党派中的专业人士进行民主监督活动
党委纪检主持民主监督工作，不应当以选聘民主党派中的负责人为重点，而应着重选聘民主党派中的各类专业人士，如长期从事评审工作、专业技术服务工作、管理工作的人员。这类人不需要有很高的社会知名度，但应该有很专业的实践知识，利用他们的目的是补充纪检干部在特殊专业上的不足。有专家固然好，但专家分两类：理论型专家亦参政议政，实践型专家亦民主监督。统战部门可定期召开两类专家的研讨会，用理论去指导实践，用实践去检验理论。
（五）在党政各个部门建立接受民主监督的规范
在党委纪检的督促下，从省级开始，各个被监督的党、政机关应当建立接受民主监督的规章制度。就如何接受监督、如何找出问题、如何分析原因、如何制定措施、如何实施整改、如何跟踪复查、如何确立新的标准并根据本部门的实践情况建立新的规范做出明确的约定。民主党派按新规范监督，被监督部门按新规范迎检整改，党委纪检按新规范复查。
（六）选聘民主党派中的离退休人员进行民主监督活动
在以往的民主监督活动中，监督人员没有充分的时间是影响民主监督有效开展的一个重要原因。而退了休的民主党派党员不但有社会分析经验，而且有监督的时间，同时刚刚退了休，他们也闲不住。这是可以聘请他们进行民主监督的有利条件，纪委可以视他们的身体条件和相关工作经验调整他们的聘用期限。
民主党派的民主监督是政党行为，也是严肃负责的政党的政治行为，是在坚持党的基本理论、基本路线的前提下，在和中国共产党通力合作基础上的民主监督。我们相信民主党派的民主监督只有不断地创新和加强，才能更好地推进具有中国特色的政党监督制度和政党制约体系的建设，推进民主政治的建设和法制社会的建设。